全面推进依法行政实施纲要宣传资料

    2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想、具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施，是建设法治政府的纲领性文件。《纲要》的发布，是国务院贯彻执行宪法的重大举措，充分表明国务院坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府的坚定决心，对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大意义。为了加强《纲要》的宣传，我们将《纲要》的基本内容进行了提炼并制作了《纲要》的知识问答，便于大家认识了解。
     一、《纲要》的基本内容
    （一）、全面推进依法行政的重要意义在于：贯彻落实党的十六大“加强对执法活动的监督，推进依法行政”要求，适应建设小康社会及推进依法治国进程的需要。
    （二）确立了建设法制政府的指导思想和目标。全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。《纲要》对建设法治政府目标规定了七项具体任务和措施:一是转变政府职能与深化行政管理体制改革；二是提高制度建设质量；三是法律实施应确保法制统一与政令畅通；四是建立健全科学民主决策机制和政府信息公开制度；五是积极探索建立化解社会矛盾、解决各类纠纷的机制；六是强化对行政行为的制约和监督；七是不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力等。
    （三）明确了依法行政的基本要求。《纲要》对依法行政提出了六项具体的要求：即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。
    （四）完善依法行政的财政保障机制。《纲要》强调了行政执法权责统一的要求，同时也规定了行政执法必须建立财政保障机制，坚决杜绝“以罚没养执法”的现象。
    （五）积极推行政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。
    （六）建立健全科学民主的决策机制和责任追究制度。《纲要》明确提出按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。
    （七）努力提高制度建设质量。《纲要》规定了制度建设要从科学合理制定政府立法工作计划、改进政府立法工作方法、建立和完善定期清理制度上努力提高制度建设的质量。
    （八）理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。
    （九）完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督。《纲要》规定了行使行政权力要自觉接受各方监督，归纳起来有人大政协的民主监督、行政诉讼过程中法院的司法监督、规章和规范性文件出台前的备案监督、行政复议的事后内部监督、上下级行政机关的层级监督、审计与监察部门的专门监督和社会监督等。
    （十）不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。
    （十一）明确责任，加强领导，有计划、分步骤地推进依法行政的各项工作。
    二、《纲要》知识问答
   （一）《纲要》是在什么情况下出台的？
    答：对如何治理国家，人们长期以来一直在努力探索。历史和实践告诉我们，迄今为止，法治是治理国家的最好模式。“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强。奉法者弱，则国弱”。当今世界的发达国家，无不是奉法治为治国之道。我国有几千年封建社会的历史，长期缺乏民主和法制的传统。新中国成立后，我们在治理国家方面进行了有益的探索，党的十五大在总结新中国成立以来，特别是改革开放以来民主法制建设经验的基础上，适应建设中国特色社会主义事业的客观要求，适时提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并以此作为党领导人民治理国家的基本方略；九届全国人大二次会议将这一治国方略写入宪法，以国家根本大法予以保障；党的十六大又将依法治国作为建设社会主义政治文明的重要内容。依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。依法治国的目标是建立法治国家，依法行政的目标必然是建立法治政府。新一届国务院成立伊始，就把坚持依法行政作为本届政府工作的三项基本准则之一。为了更加扎实、更有成效地推行依法行政，国务院在集中理论界和实际工作部门智慧的基础上，研究制定了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。《纲要》的出台，是历史发展的客观必然要求，具有深刻的时代背景。
    （二）起草《纲要》的总体思路是什么？
    答：一是，按照执政为民的宗旨，把推进依法行政、建设法治政府作为建设社会主义政治文明的重要任务。为此，《纲要》确立了今后十年依法行政的指导思想和目标、基本原则和要求、主要任务和措施。
    二是，既规范和约束行政权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益；又保障和督促行政机关严格依法履行职责，实施有效行政管理，维护公共利益和社会秩序。为此，《纲要》既从行政机关实施行政管理的权限、程序、责任等方面提出了明确要求，又从体制、财政、执法手段等方面规定了相应的保障措施。
    三是，既规定推进依法行政的一般要求，又明确进一步深化行政管理体制改革的具体措施，把推进依法行政与深化管理体制改革、转变政府职能有机结合起来。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制是法治政府的基础，为此，《纲要》在规定提高制度建设质量、确保法制实施、严格各项监督等内容的同时，把转变政府职能、深化行政管理体制改革的一系列措施作为重要内容加以规定。
    四是，既要着眼长远，有指导性，又要立足于解决问题，有可操作性。依法行政是一项全局性和长期性的系统工程，需要常抓不懈，有计划、分步骤地推进。为此，《纲要》在提出今后十年推进依法行政、建设法治政府的指导思想和目标的同时，又针对当前依法行政存在的问题，提出了近期工作的具体任务，并规定了落实目标和任务的具体措施。
    （三）依法行政的基本涵义是什么？
    答：概括起来讲，依法行政是指行政机关必须根据法律、法规的规定取得,行使行政权力,并对行政行为的后果承当相应的责任。在现代社会，依法行政之“法”不仅包括法律规范，还应包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。依法行政包括以下基本内容：
    1、行政主体合法。行政主体必须是依法设立的并具备相应资格和条件。该项内容包括行政机关和其他行政公务组织都必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件。如果进行行政活动的主体不是依法成立的或者不具备行政主体资格，其行为不具有法律效力。
    2、行政权的取得和行使合法。具体包括：一是行政权的取得必须有法律依据。行政机关的权力不是固有的，而是来源于人民，由人民代表大会及其常委会制定的法律赋予的；二是行政权的行使必须符合法律法规的规定。该项内容包括行政活动必须有法律法规作为依据，否则不得作出影响公民权利义务的行为；行政活动必须在法定的权限范围内活动，越权无效；行政主体不仅有义务遵守法律的规定，而且要积极地采取行动或措施保证法律规范的实施；行政行为不仅要符合实体规定，也要遵守程序规定。
    ３、行使行政权必须承当相应的责任，权责统一。具体包括：一是行政主体的职权与职责相统一；二是行为主体与责任主体相一致；三是责任与违法相对应，违法必须受追究；四是基于行政主体的地位和公务的要求，行政公务人员还有一种道义上的责任，如对公务员的纪律要求。
    （四）依法行政的本质是什么？
    答：依法行政的本质是依法规范、约束行政权力。具体的说，依法行政是依法治权，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法自己，不是依法治别人。为什么呢？
    一是，行政权在本质上是非平等的，是一种超越于个人之上的公共力量，具有巨大的规模效益。因此，行政权力是把双刃剑，既可以成为维护公共利益最有效的工具，又可能成为侵害公民个人权利的方式。
    二是，因为行政权力和其他权力一样，是一种非人格化的权力，其本意是对公共利益的集合、维护和分配，其主体在本质上应该是非人格化的。但是，行政权力在运作过程中，又必须靠有意识、有个人利益取向的特定人来行使，因而又有一种本能的人格化倾向。这种人格化倾向使行政权力往往成为谋取私利的腐败的主要根源。
    三是，历史经验证明，只有用反映多数人意志的制度才能从根本上避免行政权力在行使中出现人格化倾向。用法律来规范、约束行政权力，才能解决行使权力的双刃剑、双重性问题。
    （五）我国依法行政经历了怎样的发展历程？
    答：我国依法行政是历史发展到一定阶段的产物，它是随着我国民主与法制建设发展逐步提出的，其中，有顺途，也有坎坷，有成绩也有失误，但总体上看，进展很大。
    党的十一届三中全会以来，我们一手抓经济建设，一手抓法制建设，社会主义民主与法制建设取得显著成绩，依法行政作为行政机关行使权力的基本准则也逐步确立起来。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“各级政府机关都要依法行政、依法办事。”这是第一次在党的文件中提出依法行政的要求。1995年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第3款规定：“地方各级人民政府必须依法行使行政职权。”1996年江泽民总书记在中共中央举办的法制讲座上指出：“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要基础。”第一次将依法行政提到了作为依法治国重要基础的高度。1996年3月通过的行政处罚法，充分体现了依法治国、依法行政的精神。在我国行政管理中影响很大的行政处罚领域，在行政处罚的设定权、实施主体和处罚程序等几个方面，贯穿了行政机关在行政管理中必须依法行政的方针，把我国依法行政实践提高到一个新的水平。1997年江泽民同志在党的十五大报告中郑重提出：“一切政府机关都必须依法行政。”1999年第九届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建立社会主义法治国家。”1999年国务院召开全国依法行政工作会议，出台了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。自此，依法行政的观念在我国得到普遍认同，依法行政原则在我国开始得到全面推行，依法行政已成为国家机关行使权力的基本准则。2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》的发布，是国务院贯彻执行宪法的重大举措，充分表明国务院坚持执政为民，全面推进依法行政、建设法治政府的坚定决心，对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大意义。
    （六）依法行政的奋斗目标是什么？
    答：党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法，党的十六大又将依法治国作为建设社会主义政治文明的重要内容。依法治国作为一种治国方略，其目标是建设法治国家；与此相适应，依法行政作为政府权力配置和运行的基本准则，其目标是建设法治政府。
    （七）法治政府的内涵包括什么内容？
    答：要建设法治政府，首先必须了解法治政府的内涵。简单的说，法治政府就是按照法治原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和政府行为都受法律规范和制约。关于法治，不同历史时期、不同国家、不同学者有不同的看法，但就法治的一些基本原则还是形成了共识。这些原则包括：（1）法律必须公开，为公众知晓。（2）法律必须是普遍的，法律不能是针对一些人特别制定，必须是对所有的人同等适用。（3）法律必须是可预期的，法律的制定和实施都必须依据事先公开的、制度化的程序规则，法律不能溯及既往。（4）法律必须是明确的，必须能为公众所认知和理解，不能模糊不清。（5）法律必须没有内在矛盾，不仅同一法律内部不能自相矛盾，不同法律之间也不能互相矛盾。（6）法律必须合乎情理，切实可行，不能脱离实际。（7）法律应当保持相对的稳定，规则变更过快，公民便难以学习和遵守。
    （8）政府的权威置于法律之下。（9）尊重并维护司法权威。司法没有权威，法律便没有权威。（10）维护司法公正，这种公正不仅要求法律适用上的公平，还要求拥有司法资源的公平。
    （八）什么是法治政府的基本标志？
    答：一是体制方面：政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺，政府职能转变基本到位；中央与地方、政府与部门的权限比较明确；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。
    二是法制方面：行政活动有法可依，制度建设反映客观规律并为大多数人所认同，法律、法规明确具体、科学规范、切合实际；法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一、政令畅通，老百姓合法权益得到保护、违法行为得到纠正或者制裁，社会经济秩序得到维护。
    三是机制方面：及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效的防范和化解；行政监督机制基本完善，监督效能显著提高。
    四是观念方面：行政机关工作人员特别是各级领导干部法律观念明显提高，对法律信仰和忠诚，尊重、崇尚、遵守法律的氛围基本形成。
    《纲要》要求，用十年左右时间建成法治政府，这是一个光荣但又艰巨的任务，值得政府和每一个人都为之付出艰辛的努力。政府要逐渐退出不该介入的领域，同时积极履行自己的职能，把该管的事情管好。每一个公民都应当积极行使自己的权利，同时也履行对社会和他人的义务。在全社会的共同努力下，建设法治政府的目标一定能够早日实现。到那时候，政府行政权力的取得受到良好的规范和制约，行政管理公开、公平、便民、高效、诚信，行政机关及其工作人员想依法办事、会依法办事、能依法办事，人民安居乐业，国家繁荣昌盛。
    （九）什么是全面推进依法行政的指导思想？
    答：全面推进依法行政的指导思想，是指导全部行政活动的理论体系，是各级行政机关运行和活动的理论基础。《纲要》在总结我国近年来推进依法行政经验的基础上，确定了全面推进依法行政的指导思想，即全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。
    （十）全面推进依法行政的基本原则包括哪些内容？
    答：全面推进依法行政的基本原则，是各级行政机关在推进依法行政工作中必须坚持的根本准则，也是各级行政机关在依法行政中应当遵循的基本价值取向。《纲要》在总结我国近年来推进依法行政经验的基础上，确定了推进依法行政应当遵循的基本原则，即依法行政必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治文明、精神文明建设；必须把推进依法行政与深化管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新精神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。
    《纲要》确立的全面推进依法行政七项基本原则，概括起来就是三个方面：一是政治原则。即坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，坚持把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点，这是全面推进依法行政必须恪守的政治原则。二是法律原则。即全面推进依法行政必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通。三是相互关系原则。在依法行政与经济的关系中，强调发展的重要性，强调全面推进依法行政要坚持以人为本，促进经济社会和人的全面发展；在依法行政与以德治国的关系中，强调二者的结合；在依法行政与行政管理体制改革的关系中，强调合法性与创新性的统一、改革创新与循序渐进的统一；在依法行政与提高行政效率的关系中，强调既要严格依法办事，又要积极履行职责，确保依法办成事、办好事。
    （十一）依法行政的基本要求包括哪些内容？
    答：《纲要》对依法行政提出了六项基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这是《纲要》的重点和亮点之一。这些要求实际上就是依法行政的基本准则，是衡量依法行政的标准，包含了现代法治的基本精神，体现了依法行政重在治权、治官的基本价值取向。
    （十二）合法行政的内涵和要求是什么？
    答：合法行政，是指行政机关实施行政管理，必须依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不能作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
    合法行政要求行政机关在实施行政管理时，必须做到以下几点：
    1、行政机关实施行政管理必须有法律授权，并在法律授权范围内行使职权。即职权法定，不得越权。
    2、行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。
    3、合法行政要求行政机关在没有法律、法规、规章规定的情形下，不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定。
    （十三）合理行政的内涵和要求是什么？
    答：合理行政，是指行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正原则。要平等对待行政管理相对人、不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
    （十四）高效便民的内涵是什么？
    答：高效便民，是行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权，最大程度地方便人民群众。效率针对行政管理的过程，是办事速度方面的要求；效益则针对行政管理的结果，要求以较少的行政资源投入实现行政管理目的，并且取得好的效果。高效，是衡量行政机关工作质量的重要标准，也是决定行政机关能否真正落实服务于民宗旨的重要环节。只有高效行政，才能真正做到便民、利民、为民。
     高效便民有以下四点具体要求：
    一是，进一步转变政府职能，建设法制政府。
    二是，科学调整行政机关的权力配置，理顺上下级行政机关、同级行政机关不同部门之间的职能关系。
   三是，完善行政程序，严格依法定程序办事。
    四是，转变观念，创新行政管理方式。
    （十五）权责一致的内涵和要求是什么？
    答：权责一致，是指行政机关依法享有多大的权力，就应当承担多大的责任，不应当有无责任的权力，也不应当有无权力的责任。具体而言，行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段；行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。权责一致是民主政治的内在要求，是实行依法行政必须坚持的重要原则。
    《纲要》对落实权责一致原则作出了明确要求，主要有以下几个方面：
    一是，法律、法规对行政机关的授权一定要充分。行政机关承担着管理国家和社会事务、经济和文化事业的繁重任务，责任重大。特别是当前我国正处于经济和社会转轨期，面临着纷繁复杂的社会关系，违法行为的种类在增多，复杂程度也在提高，这都要求行政机关能够及时、有效地作出应对。
    二是，法律、法规在授权行政机关权力的同时，要明确规定其应当承担的责任以及行使权力的条件和程序。制定法律规范要严格遵循立法法、行政法规制定程序的有关规定，在制度上保证行政机关权力与责任的统一。
    三是，加强对行政机关行使权力的监督，确保行政机关违法行为受到追究。权力必须受到监督，不受监督的权力必然导致腐败。对行政机关违法或者不当行使职权的，要严格追究责任。行政机关违法或者不当行使职权造成行政管理相对人损失，要依法予以赔偿。




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